来源：无讼阅读 作者：李金升
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物有所值评价,是开展ppp项目的必经程序,而且须出具物有所值评价报告,对于没有通过物有所值评价的项目,不得以ppp的模式实施。但是在物有所值的评价过程之中,实际情况多种多样,有些根本不满足合规性要求。为顺利推进ppp项目的开展,本文从合规性的角度出发,分析ppp项目物有所值评价中,须满足的重大合规性要求如下,以供参考、讨论、指正。
一、物有所值评价实施主体的合规性
物有所值评价实施主体的合规性,意即由谁来开展物有所值评价是合规的,除此之外的其他主体是不能开展物有所值评价的?!在ppp项目的推进过程之中,如果由开发区管委会来实施物有所值评价,合规不?如果由水利行政主管部门、或者交通行政主管部门、建设行政主管部门、作为政府出资人代表的国有企业,甚至由咨询机构以其自身名义来做出ppp项目的物有所值评价,是否合规?
答案均是否定的。因为根据财政部于2015年12月18日发布的《关于印发〈ppp物有所值评价指引(试行)〉的通知》(财金〔2015〕167号)第七条的规定:财政部门(或ppp中心)应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作,并积极利用第三方专业机构和专家力量。以及第十条的规定:开展物有所值定量评价时,项目本级财政部门(或ppp中心)应会同行业主管部门,明确定量评价内容、测算指标和方法,以及定量评价结论是否作为采用ppp模式的决策依据。
因此,符合合规性要求的物有所值评价实施主体,具有以下几类:
第一类:项目本级财政部门会同项目行业主管部门来实施该ppp项目的物有所值评价。
第二类:项目本级ppp中心会同项目行业主管部门来实施该ppp项目的物有所值评价。
第三类:项目本级财政部门会同项目行业主管部门委托第三方专业机构来实施该ppp项目的物有所值评价,但第三方专业机构是受托人,并非实施主体。
第四类:项目本级ppp中心会同项目行业主管部门委托第三方专业机构来实施该ppp项目的物有所值评价,但第三方专业机构也非实施主体。
除此四类之外,均不符合合规性的要求,尤其是由第三方专业机构单独出具的物有所值评价,更不可取。
二、委托第三方专业机构方式的合规性
如果项目本级财政部门(或ppp中心)以及会同的行业主管部门拟委托第三方专业机构实施物有所值评价的,如何委托,才合规呢?我们知道,委托方式有直接委托、公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源采购、协议供货等8种方式(如图1所示),具体用哪一种方式去委托第三方专业机构,需要根据具体的ppp项目特点予以适用。
因项目本级财政部门(或ppp中心)以及会同的行业主管部门委托第三方专业机构实施物有所值评价,其委托行为属于《中华人民共和国政府采购法》规定的政府采购服务行为,具体可见其第二条的规定为:在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府集中采购目录和采购限额标准依照本法规定的权限制定。本法所称采购,是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为,包括购买、租赁、委托、雇用等。本法所称货物,是指各种形态和种类的物品,包括原材料、燃料、设备、产品等。本法所称工程,是指建设工程,包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。本法所称服务,是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。因此,项目本级财政部门(或ppp中心)以及会同的行业主管部门委托第三方专业机构实施物有所值评价的,必须遵守政府采购法律法规的相关要求,而且须遵守ppp项目当地政府集中采购目录和采购限额标准的规定。具体以贵州省为例,说明如下:
根据贵州省人民政府办公厅于2015年12月4日发布的《省人民政府办公厅关于印发贵州省政府集中采购目录及限额标准的通知》(黔府办发〔2015〕46号)的规定,ppp项目本级财政部门(或ppp中心)以及会同的行业主管部门委托第三方专业机构实施物有所值评价的服务未纳入政府集中采购目录内,也就不需要进行集中采购。但对于具体选用图1中8种方式的哪一种,是有具体规定的。
第一种方式:公开招标。公开招标分为必须采取公开招标和非必须采取公开招标两类,但鉴于公开招标的特性,对于非必须采取公开招标的项目,一般均鼓励采取公开招标。那么,在哪些情形下,ppp项目本级财政部门(或ppp中心)以及会同的行业主管部门委托第三方专业机构实施物有所值评价时,必须采用公开招标呢?根据前述黔府办发〔2015〕46号文第三条【公开招标限额标准】的规定,服务类100万元以上(含100万元)就必须采取公开招标的方式实施。因此,如果拟委托第三方专业机构实施物有所值评价,服务费在100万元以上(含100万元)的,就必须采取公开招标。
第二种方式:邀请招标。招标的方式有两种,一是公开招标,二是邀请招标。公开招标是原则,邀请招标是例外,只有在符合特定情形下,才可以采用邀请招标的方式。具体的规定一是详见《中华人民共和国政府采购法》第二十九条的规定:符合下列情形之一的货物或者服务,可以依照本法采用邀请招标方式采购:(一)具有特殊性,只能从有限范围的供应商处采购的;(二)采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。二是详见财政部于2004年8月11日发布自2004年9月11日起施行的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第18号)第四条的规定:货物服务采购项目达到公开招标数额标准的,必须采用公开招标方式。因特殊情况需要采用公开招标以外方式的,应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府财政部门的批准。以及必须符合第十五条的规定:采用邀请招标方式采购的,招标采购单位应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息媒体发布资格预审公告,公布投标人资格条件,资格预审公告的期限不得少于七个工作日。投标人应当在资格预审公告期结束之日起三个工作日前,按公告要求提交资格证明文件。招标采购单位从评审合格投标人中通过随机方式选择三家以上的投标人,并向其发出投标邀请书。
第三种方式:竞争性谈判。根据前述黔府办发〔2015〕46号文的规定,服务类100万元以上(含100万元)就必须采取公开招标,但是对于100万元以下的,是否就可以不用公开招标呢?黔府办发〔2015〕46号文第二条【采购限额标准】规定,预算在30万元以上的服务类项目就达到采购限额标准。因此,在30万元至100万元之间,只要符合特定条件的,即可选择竞争性谈判的方式委托第三方专业机构实施物有所值评价。其特定条件一是详见《中华人民共和国政府采购法》第三十条的规定:符合下列情形之一的货物或者服务,可以依照本法采用竞争性谈判方式采购:(一)招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的;(二)技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求的;(三)采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的;(四)不能事先计算出价格总额的。二是详见财政部于2013年12月19日发布自2014年2月1日起实施的《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)第二十七条第一款的规定:符合下列情形之一的采购项目,可以采用竞争性谈判方式采购:(一)招标后没有供应商投标或者没有合格标的,或者重新招标未能成立的;(二)技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求的;(三)非采购人所能预见的原因或者非采购人拖延造成采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的;(四)因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的。以及第三条的规定:采购人、采购代理机构采购以下货物、工程和服务之一的,可以采用竞争性谈判……方式采购;……:(一)依法制定的集中采购目录以内,且未达到公开招标数额标准的货物、服务;(二)依法制定的集中采购目录以外、采购限额标准以上,且未达到公开招标数额标准的货物、服务;(三)达到公开招标数额标准、经批准采用非公开招标方式的货物、服务;(四)按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的政府采购工程。
第四种方式:竞争性磋商。对于预算在30万元至100万元之间,只要符合特定条件的,即可选择竞争性磋商的方式委托第三方专业机构实施物有所值评价。其特定条件为财政部于2014年12月31日发布的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库〔2014〕214号)第三条的规定:符合下列情形的项目,可以采用竞争性磋商方式开展采购:(一)政府购买服务项目;(二)技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求的;(三)因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的;(四)市场竞争不充分的科研项目,以及需要扶持的科技成果转化项目;(五)按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。
第五种方式:询价。此种方式万万不可性。为啥?因为根据《中华人民共和国政府采购法》第三十二条的规定:采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目,可以依照本法采用询价方式采购。询价只适合于且仅仅只适用于采购货物。委托第三方专业机构实施物有所值评价为采购服务,用询价的方式不合法。
第六种方式:单一来源采购。第三方专业机构为防止其他专业机构的竞争,除直接委托之外,最希望采取的就是此种方式。但是此种方式,适用条件非常之苛刻。其条件为《中华人民共和国政府采购法》第三十一条的规定:符合下列情形之一的货物或者服务,可以依照本法采用单一来源方式采购:(一)只能从唯一供应商处采购的;(二)发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的;(三)必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求,需要继续从原供应商处添购,且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。如欲采用单一来源采购方式委托第三方专业机构的,自行对照此条件,看是否符合?
第七种方式:协议供货。此种方式,要看ppp项目当地是否有财政部门制定的协议供货目录,且委托第三方专业机构实施物有所值评价的服务必须在目录之内,才可,否则,不行。对此,前述黔府办发〔2015〕46号文第四条第(五)项的规定:采购金额在30万元以下的项目实行协议供货采购,协议供货目录及采购操作流程省级由省财政厅制定,市(州)及以下由各市(州)财政部门制定。……。
第八种方式:直接委托。此种方式,只要委托第三方专业机构实施物有所值评价的预算金额在30万元以下,且该等服务没有纳入协议供货目录内的,即可由ppp项目本级财政部门(或ppp中心)以及会同的行业主管部门委托。具体可见前述黔府办发〔2015〕46号文第四条第(五)项的规定:……。没有制定协议供货目录的,10万元(含)至30万元(不含)的项目报同级财政部门备案后由各单位自行组织采购,10万元以下的项目由各单位自行组织采购。
以上文字太多,具体图示如下,见图2(当然,这是以贵州省为例)。
三、物有所值评价开展时间的合规性
ppp项目的物有所值评价,不是想什么时候开展就开展,想什么时候不开展就不开展的。尤其是,物有所值评价不能以补程序,倒签时间等方式予以实施。那么,ppp项目的物有所值评价,具体该在什么时候开展呢?从财政部发布的《政府和社会资本合作项目操作流程图》(图3)中及可见答案。
根据财政部发布的《政府和社会资本合作项目操作流程图》(图3),物有所值评价应该是在ppp项目的识别阶段开展,而不应该是在ppp实施方案编制或审批阶段开展,更不能在ppp项目合同签订后才开展。因为根据财政部《关于印发〈ppp物有所值评价指引(试行)〉的通知》第六条的规定:应统筹定性评价和定量评价结论,做出物有所值评价结论。物有所值评价结论分为'通过'和'未通过'。'通过'的项目,可进行财政承受能力论证;'未通过'的项目,可在调整实施方案后重新评价,仍未通过的不宜采用ppp模式。因此,ppp项目的物有所值评价时间,必须在ppp项目的财政承受能力论证之前,当然,更是在ppp项目实施方案报请政府批准之前。否则,其合规性成问题。
四、物有所值评价基础资料的合规性
ppp项目的物有所值评价,不可能凭空开展,它必须依据一定的基础资料,根据特定的标准和程序,才能予以评价。那么,具备什么样的ppp项目基础资料,开展物有所值评价才符合合规性要求呢?这需要根据ppp项目的具体特点予以分析。
ppp项目,根据是否属于新建的标准,可以将ppp项目分为三类项目:第一类是新建类ppp项目(一般采取bot、boot、boo等方式实施);第二类是改建类ppp项目(一般采取rot方式实施);第三类是存�...